中 　 國 　 式 　 的 　 聯 　 邦 　 制

﹒云　兒﹒

　 　 看 到 這 個 題 目 ， 肯 定 有 人 心 里 嘀 咕 ： 又 是 一 個 鼓 吹 中 國 搞 聯 邦 制 的 。 這 話 對 了 一 半 。 對 的 一 半 在 于 ， 我 確 確 實 實 認 為 ， 中 國 該 走 某 種 形 式 的 聯 邦 制 道 路 。 錯 的 一 半 是 ， 我 要 談 的 聯 邦 制 ， 并 不 是 什 么 中 國 還 沒 有 的 新 東 西 ， 而 是 中 國 這 二 十 年 來 ， 一 直 在 做 的 事 。 坦 白 地 說 ， 中 國 這 二 十 年 改 革 開 放 的 諸 多 成 功 ， 不 少 應 歸 功 于 它 走 了 一 條 中 國 式 的 聯 邦 制 道 路 ， 套 句 用 濫 了 的 官 方 詞 匯 ， 是 實 行 了 一 個 有 中 國 特 色 的 聯 邦 體 制 。

（ 一 ） 　 市 場 經 濟 與 聯 邦 制

　 　 現 代 政 治 經 濟 學 在 研 究 市 場 經 濟 的 政 治 基 礎 時 ， 發 現 一 條 著 名 的 兩 難 困 境 。 這 就 是 ： 一 個 具 備 必 要 的 管 制 能 力 ， 足 以 保 護 私 人 財 產 、 保 障 契 約 履 行 的 政 府 ， 同 樣 也 有 能 力 去 剝 奪 其 公 民 的 財 產 ， 或 以 各 種 形 式 干 預 經 濟 ， 扭 曲 市 場 激 勵 。 而 且 ， 后 者 還 是 大 部 分 政 府 特 別 喜 歡 去 做 的 ， 當 然 都 打 著 公 眾 利 益 的 旗 號 。

　 　 因 此 ， 市 場 經 濟 的 政 治 基 礎 ， 要 求 有 一 個 有 效 但 有 限 的 政 府 。 有 效 ， 指 政 府 有 足 夠 的 能 力 去 做 好 事 ， 如 保 護 產 權 、 履 行 契 約 等 。 有 限 ， 指 政 府 干 壞 事 的 能 力 受 到 嚴 格 限 制 。 我 們 知 道 有 很 多 辦 法 ， 如 法 治 、 橫 向 分 權 （ 例 如 三 權 分 立 ） 、 民 主 等 等 ， 有 助 于 達 成 這 個 目 標 ， 但 都 不 完 善 。 另 一 個 解 決 辦 法 ， 便 是 我 這 里 要 說 的 聯 邦 制 。

　 　 根 據 Ｒ ｉ ｋ ｅ ｒ 《 聯 邦 制 ： 起 源 、 運 作 與 意 義 》 （ Ｆ ｅ ｄ ｅ ｒ ａ ｌ ｉ ｓ ｍ ： Ｏ ｒ ｉ ｇ ｉ ｎ ， Ｏ ｐ ｅ ｒ ａ ｔ ｉ ｏ ｎ ， ａ ｎ ｄ 　 Ｓ ｉ ｇ ｎ ｉ ｆ ｉ ｃ ａ ｎ ｃ ｅ ） 一 書 中 的 定 義 ， 聯 邦 制 須 滿 足 兩 個 基 本 條 件 ： 一 曰 分 權 ， 即 中 央 和 地 方 政 府 各 有 划 分 明 確 的 事 務 范 圍 ， 并 且 在 各 自 事 務 范 圍 內 ， 享 有 充 分 自 主 權 ﹔ 二 曰 制 衡 ， 即 地 方 政 府 有 足 夠 的 制 度 保 障 或 政 治 實 力 ， 可 以 反 制 中 央 的 隨 意 干 預 ， 使 之 不 能 單 方 面 削 減 地 方 政 府 的 自 主 權 。 一 個 政 治 體 制 ， 無 論 是 否 以 聯 邦 制 為 名 ， 只 要 滿 足 這 兩 個 條 件 ， 就 是 事 實 上 的 聯 邦 制 。

　 　 以 上 兩 點 ， 并 不 涉 及 政 府 職 權 如 何 划 分 。 Ｗ ｅ ｉ ｎ ｇ ａ ｓ ｔ 等 人 指 出 ， 聯 邦 制 若 是 要 達 到 支 撐 市 場 有 效 運 轉 的 目 的 ， 還 必 須 滿 足 三 個 更 進 一 步 的 條 件 ：

１ 、 地 方 管 經 濟 。 教 育 培 訓 ， 醫 療 福 利 ， 公 共 建 設 ， 市 場 管 理 ， 企 業 組 織 規 范 、 區 域 規 划 、 治 安 司 法 等 等 職 能 ， 主 要 由 地 方 政 府 來 執 掌 ﹔ 中 央 政 府 直 接 干 預 經 濟 運 作 的 權 力 ， 受 到 嚴 格 限 制 。 也 就 是 說 ， 沒 有 一 個 政 府 ， 擁 有 在 全 國 性 范 圍 內 直 接 干 預 市 場 的 壟 斷 權 力 。

２ 、 共 同 市 場 。 中 央 政 府 擁 有 充 分 的 權 力 ， 去 維 護 一 個 統 一 的 全 國 性 共 同 市 場 ， 以 及 一 個 統 一 且 穩 定 的 貨 幣 銀 行 體 系 。 地 方 政 府 無 權 樹 立 貿 易 壁 壘 ， 阻 礙 貨 物 及 生 產 要 素 在 地 區 間 自 由 流 動 。 這 一 條 的 作 用 ， 在 于 逼 使 地 方 政 府 ， 只 能 靠 提 供 更 好 公 共 服 務 ， 如 產 權 保 護 、 基 礎 設 施 、 市 場 建 設 等 ， 來 相 互 競 爭 生 產 要 素 ， 求 得 經 濟 發 展 。 沒 有 這 一 條 ， 地 方 都 成 了 “ 准 國 家 ” ， 聯 邦 制 也 就 演 變 成 了 “ 諸 侯 經 濟 ” 。

３ 、 硬 預 算 約 束 。 各 級 政 府 都 嚴 格 遵 循 量 入 為 出 的 理 財 原 則 ， 不 能 隨 便 靠 上 級 補 貼 或 銀 行 借 款 來 彌 補 開 支 缺 口 。 這 樣 ， 就 使 得 政 府 的 收 入 和 支 出 ， 與 地 區 經 濟 發 展 ， 緊 密 挂 鉤 。 無 論 哪 一 級 政 府 ， 搞 不 好 經 濟 ， 就 甭 想 多 花 錢 。 這 與 前 兩 條 結 合 起 來 ， 便 給 地 方 政 府 提 供 了 尊 重 市 場 搞 好 經 濟 的 強 大 動 力 。

　 　 從 這 五 條 標 准 看 ， 一 些 名 義 上 的 聯 邦 制 國 家 ， 如 阿 根 廷 、 巴 西 、 印 度 等 ， 都 不 是 我 們 這 里 所 說 的 聯 邦 制 ， 因 為 它 們 既 不 滿 足 制 衡 條 件 ， 又 不 滿 足 地 方 管 經 濟 的 條 件 ， 而 且 還 經 常 違 背 硬 預 算 約 束 條 件 。 相 反 ， 一 些 不 以 聯 邦 制 為 名 的 國 家 ， 如 １ ８ 世 紀 的 英 國 ， 卻 是 事 實 上 的 聯 邦 制 。

　 　 中 國 的 情 況 又 如 何 呢 ？ 斯 坦 福 大 學 經 濟 系 的 錢 穎 一 教 授 作 了 多 年 潛 心 研 究 ， 發 現 答 案 是 肯 定 的 ： 經 過 將 近 二 十 年 的 經 濟 和 政 治 改 革 ， 中 國 已 基 本 滿 足 聯 邦 制 的 上 述 五 項 標 准 ， 當 然 是 以 她 所 獨 有 的 方 式 。 我 們 可 稱 之 為 “ 中 國 式 的 聯 邦 制 （ ｆ ｅ ｄ ｅ ｒ ａ ｌ ｉ ｓ ｍ ， Ｃ ｈ ｉ ｎ ｅ ｓ ｅ 　 ｓ ｔ ｙ ｌ ｅ ） ” 。 下 面 ， 讓 我 們 來 看 看 中 國 式 聯 邦 制 的 基 本 特 點 。

（ 二 ） 　 分 權 與 信 息

　 　 經 濟 學 家 看 分 權 和 集 權 ， 喜 歡 用 地 方 政 府 財 政 開 支 占 中 央 和 地 方 政 府 開 支 之 和 的 比 重 ， 來 衡 量 地 方 分 權 的 程 度 。 這 項 指 標 ， 發 達 國 家 平 均 為 ３ ４ ％ ， 發 展 中 國 家 ２ ２ ％ ﹔ 只 有 極 少 數 國 家 ， 如 瑞 典 和 美 國 ， 超 過 ４ ０ ％ 。 相 較 之 下 ， 中 國 早 在 ７ ０ 年 代 ， 所 達 到 的 地 方 分 權 程 度 ， 就 相 當 令 人 吃 驚 ： １ ９ ７ １ － ７ ５ 年 為 ４ ６ ％ ， １ ９ ７ ６ － ８ ０ 為 ５ ０ ％ 。 而 改 革 后 的 １ ９ ８ ０ － ９ ０ 年 ， 按 可 比 口 徑 計 算 ， 也 不 過 ５ ０ ％ 左 右 ， 雖 然 遠 遠 高 于 世 界 其 他 國 家 ， 卻 并 不 比 改 革 前 高 多 少 。

　 　 然 而 ， 這 個 分 權 指 標 ， 掩 蓋 了 改 革 前 后 地 方 分 權 的 本 質 區 別 。 改 革 前 的 地 方 分 權 ， 有 兩 個 致 命 缺 陷 。 缺 陷 一 ， 缺 乏 對 中 央 權 力 的 制 約 。 中 央 不 僅 可 以 隨 時 收 回 下 放 地 方 的 權 力 ， 而 且 普 遍 推 行 鞭 打 快 牛 的 政 策 ： 地 方 每 增 加 １ ０ ０ 塊 錢 ， 中 央 就 要 抽 走 ８ ２ 塊 ， 拿 去 分 配 給 其 他 地 區 。 鞭 打 快 牛 的 結 果 ， 大 家 都 向 慢 牛 看 齊 。 這 就 引 出 了 缺 陷 二 ： 地 方 吃 中 央 的 大 鍋 飯 。 大 伙 兒 不 是 因 地 制 宜 發 展 經 濟 ， 而 是 靠 伸 手 向 上 要 補 貼 ， 來 彌 補 其 開 支 的 不 足 。 用 經 濟 學 朮 語 講 ， 地 方 政 府 所 面 臨 的 ， 是 軟 預 算 約 束 ，

　 　 為 了 解 決 日 益 嚴 重 的 “ 大 鍋 飯 ” 問 題 ， 調 動 地 方 發 展 經 濟 增 收 節 支 的 積 極 性 ， １ ９ ８ ０ 年 中 央 與 地 方 政 府 簽 財 政 承 包 合 同 ， 實 行 “ 分 灶 吃 飯 ” 的 新 財 政 體 制 。 新 體 制 面 臨 的 最 大 挑 戰 ， 是 中 央 的 承 諾 是 否 可 信 。 如 何 才 能 制 約 中 央 的 政 治 權 力 ， 保 証 事 先 簽 訂 的 承 包 合 同 在 結 果 出 來 之 后 得 到 尊 重 ？ 換 言 之 ， 什 么 樣 的 機 制 ， 才 能 讓 地 方 政 府 相 信 ， 快 牛 不 會 被 鞭 打 ， 慢 牛 不 會 被 照 顧 ？

　 　 １ ９ ８ ２ 年 ， 財 政 承 包 合 同 “ 一 定 五 年 不 變 ” 的 承 諾 ， 言 猶 在 耳 ， 中 央 就 抱 著 嫉 妒 的 眼 光 ， 盯 著 一 些 省 份 大 幅 增 加 的 地 方 財 政 實 力 ， 忍 不 住 想 從 地 方 應 得 的 收 入 留 成 中 撈 一 把 。 然 而 ， 承 包 合 同 剛 剛 才 簽 訂 兩 年 ， 墨 跡 未 干 ， 中 央 畢 竟 不 好 意 思 公 然 撕 毀 合 同 。 于 是 ， 便 想 出 一 招 ， “ 借 ！ ” ─ ─ 中 央 以 “ 借 款 ” 名 義 ， 把 財 政 大 省 的 額 外 收 入 攫 為 己 有 。 例 如 ， 廣 東 省 額 外 “ 借 ” 給 中 央 的 款 額 ， 便 相 當 于 初 始 承 包 基 數 的 ７ ２ ％ 。 這 一 借 ， 好 比 “ 劉 備 借 荊 州 ” ， 還 不 還 何 時 還 ， 就 不 得 而 知 了 。

　 　 問 題 很 尖 銳 地 擺 在 那 里 ： 權 力 不 受 制 約 的 中 央 政 府 ， 很 難 自 己 約 束 自 己 ， 不 去 作 事 后 的 干 預 ﹔ 而 事 后 的 干 預 ， 肯 定 是 鞭 打 快 牛 ， 最 后 回 到 “ 吃 大 鍋 飯 ” 的 老 路 上 去 。 這 種 情 況 ， 很 象 尤 利 西 斯 與 海 妖 的 故 事 。 在 這 里 ， 事 后 干 預 的 利 益 ， 好 比 海 妖 的 歌 聲 ﹔ 當 權 者 ， 好 比 尤 利 西 斯 。 既 然 無 法 拒 絕 海 妖 歌 聲 的 誘 惑 ， 就 得 象 尤 利 西 斯 那 樣 ， 想 個 辦 法 把 自 己 綁 起 來 ， 以 防 隨 音 起 舞 ， 直 至 脫 力 而 死 。 問 題 是 ， 那 根 約 束 的 繩 子 在 哪 里 ？

　 　 改 革 之 初 的 中 國 ， 約 束 的 繩 子 既 不 可 能 是 法 治 ， 也 不 可 能 是 民 主 ， 因 為 它 們 都 不 存 在 。 中 國 采 取 了 一 個 極 其 獨 特 的 辦 法 ： 中 央 主 動 放 棄 一 部 分 知 情 權 ， 以 信 息 分 散 化 來 約 束 中 央 權 力 。 例 如 ， 中 央 允 許 地 方 政 府 開 三 本 帳 ： 一 本 是 “ 預 算 內 ” ， 需 要 定 期 上 報 并 審 批 ﹔ 一 本 是 “ 預 算 外 ” ， 需 要 定 期 上 報 但 無 須 審 批 ﹔ 還 有 一 本 是 “ 非 預 算 ” 收 入 帳 ， 無 須 上 報 也 無 須 審 批 ， 中 央 根 本 就 不 知 道 有 多 少 。 １ ９ ９ ７ 年 國 內 有 一 個 估 計 ， 指 各 級 政 府 非 預 算 收 入 的 數 額 ， 至 少 不 低 于 預 算 內 及 預 算 外 收 入 二 者 的 總 和 。 可 見 其 數 量 之 巨 ， 實 在 令 人 嘆 為 觀 止 。 除 此 以 外 ， 放 寬 現 金 交 易 限 制 以 及 維 持 匿 名 存 款 制 等 等 ， 都 是 主 動 放 棄 知 情 權 的 措 施 。

　 　 用 信 息 分 散 化 來 抑 制 中 央 政 府 的 鞭 打 快 牛 ， 辦 法 很 絕 ， 使 的 是 釜 底 抽 薪 之 計 ： 叫 你 根 本 不 知 道 誰 是 快 牛 ， 或 快 牛 到 底 有 多 少 家 底 。 一 方 面 ， 中 央 的 事 后 干 預 失 去 依 憑 ﹔ 另 一 方 面 ， 也 使 得 地 方 花 錢 ， 不 得 不 主 要 依 靠 自 己 的 收 入 。 多 年 積 累 下 來 ， 不 僅 經 濟 資 源 ， 信 息 和 實 力 逐 步 向 地 方 傾 斜 ， 也 使 得 地 方 對 中 央 的 依 賴 讓 位 于 地 區 之 間 的 經 濟 合 作 。 這 就 逐 漸 使 地 方 獲 得 借 以 抗 衡 中 央 的 實 力 。 ９ ０ 年 代 初 ， 中 央 政 府 企 圖 扭 轉 市 場 化 改 革 和 地 方 分 權 的 方 向 ， 遭 到 以 廣 東 為 首 的 地 方 領 導 人 聯 合 抵 制 ， 只 得 作 罷 。 這 是 一 個 標 志 ─ ─ 經 過 十 數 年 的 改 革 之 后 ， 地 方 已 經 有 了 初 步 的 實 力 ， 去 制 約 中 央 權 力 的 隨 意 干 預 。

（ 三 ） 　 統 一 市 場 與 地 區 競 爭

　 　 如 果 說 ， 八 十 年 代 以 來 的 財 政 分 權 ， 促 進 了 中 國 式 聯 邦 制 的 形 成 ﹔ 那 么 ， 這 一 時 期 的 金 融 分 權 ， 效 果 則 恰 恰 相 反 。 銀 行 既 受 條 條 和 塊 塊 雙 重 領 導 ， 便 不 得 不 聽 命 于 地 方 領 導 的 指 揮 。 地 方 政 府 很 容 易 把 財 政 負 擔 的 支 出 ， 轉 嫁 到 銀 行 身 上 ， 強 迫 它 為 領 導 工 程 貸 款 ， 為 虧 損 企 業 發 補 貼 ， 等 等 。 這 造 成 兩 個 后 果 。 其 一 ， 地 方 和 企 業 的 預 算 約 束 變 軟 ， 量 入 為 出 的 謹 慎 理 財 原 則 遭 到 破 壞 。 隨 著 財 政 補 貼 不 斷 轉 嫁 到 銀 行 ， 政 策 性 虧 損 與 經 營 性 虧 損 糾 纏 不 清 ， 泥 沙 俱 下 ， 銀 行 壞 帳 堆 積 成 山 ， 雪 球 越 滾 越 大 。 其 二 ， 全 國 統 一 的 金 融 市 場 ， 受 到 干 擾 。 各 地 競 相 爭 投 資 爭 貸 款 ， 導 致 投 資 和 信 貸 屢 屢 失 控 ， 金 融 市 場 失 去 穩 定 性 ， 通 貨 膨 脹 一 度 成 為 我 國 經 濟 中 難 以 治 愈 的 頑 症 。

　 　 在 我 看 來 ， 朱 熔 基 主 政 以 來 的 最 大 政 績 ， 就 是 重 建 中 央 對 銀 行 貨 幣 系 統 的 強 力 控 制 ， 取 締 地 方 政 府 分 割 金 融 信 貸 的 權 力 ， 從 而 維 護 了 一 個 統 一 且 穩 定 的 金 融 市 場 。 朱 偏 好 集 中 管 理 ， 喜 歡 把 什 么 都 統 起 來 。 這 一 套 用 在 糧 食 流 通 和 行 業 管 理 上 ， 弊 病 百 出 ， 與 市 場 經 濟 的 方 向 背 道 而 馳 。 然 而 ， 他 在 整 頓 金 融 方 面 所 采 取 的 一 系 列 措 施 ， 卻 是 維 護 統 一 市 場 所 必 需 的 ， 我 舉 雙 手 贊 成 。

　 　 八 十 年 代 ， 我 國 地 區 之 間 的 競 爭 ， 還 帶 有 計 划 經 濟 的 烙 印 ， 主 要 是 爭 原 料 爭 市 場 ， 而 且 政 府 直 接 卷 入 企 業 之 間 的 競 爭 當 中 。 例 如 几 度 硝 煙 彌 漫 的 蠶 繭 大 戰 ， 棉 花 大 戰 ， 羊 毛 大 戰 等 ， 莫 不 如 此 。 生 產 要 素 方 面 的 競 爭 ， 還 十 分 罕 見 ， 僅 局 限 于 几 個 開 放 城 市 之 間 競 爭 外 資 。

　 　 １ ９ ９ ２ 年 以 后 ， 我 國 一 下 子 全 面 對 外 開 放 ， 各 地 都 卷 入 了 外 資 爭 奪 戰 之 中 。 與 此 同 時 ， 省 區 間 各 種 批 發 市 場 ， 期 貨 市 場 ， 以 及 銀 行 間 資 金 市 場 等 等 相 繼 建 立 ， 逐 步 形 成 全 國 統 一 大 市 場 的 輪 廓 。 國 內 資 金 、 人 才 和 勞 動 力 ， 都 開 始 以 前 所 未 有 的 規 模 ， 在 省 區 間 流 動 。 傳 統 的 爭 原 料 爭 市 場 ， 正 在 逐 步 讓 位 于 吸 引 投 資 和 人 才 方 面 的 競 爭 。 競 爭 的 手 段 ， 也 從 傳 統 的 稅 收 優 惠 等 ， 轉 向 基 礎 設 施 建 設 ， 社 區 服 務 ， 地 方 法 規 建 設 等 等 。

　 　 與 改 革 前 相 比 ， 最 大 區 別 在 于 ， 中 央 再 也 不 能 把 一 個 單 一 的 模 式 ， 比 如 說 大 寨 模 式 或 大 慶 模 式 ， 強 加 到 不 同 地 區 身 上 。 在 基 本 統 一 的 大 市 場 框 架 內 ， 每 個 地 區 都 成 為 一 個 相 對 獨 立 的 實 驗 室 ， 可 以 進 行 各 種 改 革 實 驗 。 由 于 競 爭 ， 有 推 廣 價 值 的 成 功 經 驗 ， 很 快 會 被 別 的 地 區 學 習 拷 貝 ， 迅 速 擴 散 到 全 國 。 比 之 蘇 聯 東 歐 等 國 自 上 而 下 的 改 革 ， 中 國 改 革 的 活 力 ， 正 來 源 于 她 獨 特 的 聯 邦 制 道 路 。

（ 四 ） 　 走 向 制 度 化

　 　 我 國 學 者 談 中 央 和 地 方 的 關 系 ， 常 常 泛 泛 而 論 ， 很 少 從 分 權 和 集 權 的 結 構 看 問 題 。 應 用 聯 邦 制 理 論 來 分 析 ， 我 國 現 在 所 面 臨 的 問 題 ， 并 不 是 中 央 和 地 方 孰 強 孰 弱 的 問 題 ， 而 是 如 何 完 善 這 二 十 年 改 革 所 形 成 的 分 權 結 構 。 更 重 要 的 是 如 何 使 之 制 度 化 的 問 題 。 最 后 這 一 個 問 題 ， 尤 其 具 有 緊 迫 性 。

　 　 中 國 式 的 聯 邦 制 ， 無 法 從 一 開 始 就 建 立 在 法 治 基 礎 之 上 。 這 并 不 是 說 ， 法 治 不 重 要 。 恰 恰 相 反 ， 沒 有 法 治 的 約 束 ， 僅 僅 靠 信 息 分 散 化 來 約 束 中 央 權 力 ， 有 其 固 有 的 致 命 缺 陷 。

　 　 缺 陷 之 一 ， 是 腐 敗 。 信 息 分 散 的 直 接 后 果 ， 是 收 入 與 財 產 缺 乏 應 有 透 明 度 ， 給 腐 敗 滋 生 提 供 了 絕 佳 的 溫 床 。 從 經 濟 學 角 度 講 ， 當 現 存 的 制 度 和 體 制 阻 礙 資 源 流 動 時 ， 通 過 行 賄 受 賄 等 腐 敗 行 為 ， 繞 開 這 些 障 礙 ， 便 有 助 于 達 成 資 源 合 理 配 置 。 這 是 我 國 某 些 經 濟 學 者 所 持 的 腐 敗 有 益 論 ， 確 實 反 映 了 我 國 改 革 早 期 的 某 些 現 實 。 然 而 ， 經 濟 學 家 還 看 到 了 事 情 的 另 一 面 ： 當 腐 敗 不 受 制 裁 時 ， 當 官 作 老 爺 的 就 會 主 動 去 尋 找 甚 至 制 造 新 的 障 礙 ， 以 擴 大 腐 敗 機 會 。 也 就 是 說 ， 腐 敗 會 自 己 滋 生 蔓 延 。 結 果 ， 原 來 許 多 不 用 送 禮 就 能 辦 成 的 事 兒 ， 現 在 不 行 賄 就 辦 不 成 了 。 阻 礙 資 源 合 理 配 置 的 障 礙 會 越 來 越 多 ， 最 后 使 得 整 個 經 濟 窒 息 而 亡 。

　 　 缺 陷 之 二 ， 缺 乏 可 預 測 性 。 建 立 在 法 治 基 礎 上 的 分 權 體 制 ， 其 優 越 性 之 一 ， 就 是 事 先 規 定 了 詳 細 的 決 策 程 序 。 從 長 期 看 ， 中 央 和 地 方 就 某 些 事 務 發 生 爭 執 ， 在 所 難 免 。 歷 史 經 驗 告 訴 我 們 ， 事 先 有 一 個 各 方 都 接 受 的 決 策 程 序 存 在 ， 有 助 于 和 平 解 決 爭 端 。 相 反 ， 假 如 有 了 爭 端 ， 再 來 考 慮 解 決 爭 端 的 決 策 程 序 ， 就 會 把 爭 端 進 一 步 帶 到 程 序 之 爭 上 ， 使 問 題 復 雜 化 ， 增 加 解 決 的 難 度 。 換 言 之 ， 各 方 都 接 受 的 公 平 的 決 策 程 序 ， 正 是 在 相 對 和 諧 環 境 下 制 定 的 ， 不 針 對 任 何 具 體 爭 端 的 程 序 。 這 就 是 程 序 法 的 重 要 之 所 在 ， 我 國 認 識 到 這 一 點 的 人 ， 似 乎 不 多 。

　 　 今 年 四 月 ， 在 人 大 常 委 會 的 表 決 中 ， “ 公 路 法 ” 差 一 票 未 過 。 所 有 的 爭 議 ， 都 集 中 在 “ 費 改 稅 ” 的 問 題 上 ， 也 就 是 說 ， 在 把 非 預 算 收 入 法 治 化 制 度 化 ， 變 成 透 明 的 稅 收 收 入 的 問 題 上 。 這 一 挫 折 的 含 義 ， 頗 費 人 思 索 。

〔１９９９年６月１日草，原載“新觀察”論壇〕